Nachtrichtendienstgesetz 2013 – ein zweiter „grosser Lauschangriff“?

1 – Ziel des Beitrags

Angesichts der Tatsache, dass das geplante neue Nachrichtendienstgesetz (NDG) von er-heblicher staatspolitischer Bedeutung ist, erschien es uns angemessen, unseren Leserinnen und Lesern nachstehend einige Informationen und Denkanstösse vorzulegen. Dabei kann es nicht um Vollständigkeit gehen, sondern um das Sensibilisieren für ein Geschäft, das uns als Staatsbürger interessieren muss, aber auch eines schönen Tages persönlich betreffen könnte.

2 – Ein Blick zurück

Wie kam es zum NDG, so wie es heute vorgeschlagen wird? Stichwortartig:

  • 90er Jahre des letzten Jahrhunderts (Fichenaffäre):
    → Bundesgesetz über die Wahrung der Inneren Sicherheit (BWIS)
  • 9/11 (Terroranschläge in den USA)
  • Festgestellte Mängel in den Jahren 2004 – 2006 (Parlamentarische Initiative):
    → Bundesgesetz über die Zuständigkeiten im Bereich des zivilen Nachrichtendienstes (ZNDG), vom 3.10.2008, in Kraft seit 1.1.2010
  • 15. Juni 2007 (Botschaft des BR an das Parlament):
    → Antrag auf Änderung des BWIS (→ BWIS II)
  • Per 1. Januar 2009 (Entscheid Bundesrat):
    → Überführung der nachrichtendienstlichen Teile des Dienstes für Analyse und Prävention (DAP) ins VBS
  • Frühjahr 2009 (Bundesparlament):
    → Rückweisung BWIS II – ohne vertiefende inhaltliche Auseinandersetzung
  • Per 1. Januar 2010 (Entscheid Bundesrat):
    →  Zusammenführung des Strategischen Nachrichtendienstes (SND) und des DAP zum Nachrichtendienst des Bundes (NDB)
  • BRB vom 27.11.2009 (Auftrag des Bundesrates):
    →  Botschaft zur Erarbeitung eines gesamtheitlichen Nachrichtendienstgesetzes bis Ende 2013

3 – Worum geht es heute?

Das zentrale Anliegen besteht darin, den Nachrichtendienst des Bundes (NDB) – als Teil der Sicherheitsarchitektur der Schweiz – in die Lage zu versetzen, im Sinne der Prävention einen grösstmöglichen Beitrag für die Sicherheit der Schweiz und ihrer Bevölkerung zu leisten.

Das NDG ist keine Weiterentwicklung der bestehenden Rechtsgrundlagen, sondern eine Neukodifikation. Es soll den bestehenden Bedenken und Vorbehalten gegenüber den bisherigen Tätigkeiten der Nachrichtendienste Rechnung tragen und die geänderten Risiken und Bedrohungen berücksichtigen. Zudem will es einen realistischen, modernen Gesamtrahmen für die nachrichtendienstliche Tätitgkeit im In- und Ausland schaffen.

4 – Bedrohung / Risiken und Gefahren

Wer sich dazu entschliesst, der Schweiz schaden zu wollen, wird seine Massnahmen ver-schleiern und tarnen. Dem internationalen Terrorismus, der Verbreitung von Massenvernichtungswaffen oder Bestandteilen davon, der organisierten Kriminalität und dem gewalttätigen Extremismus kann mit den herkömmlichen Methoden der Informationsgewinnung nicht beigekommen werden. Adäquate Mittel und Verfahren müssen frühzeitiges Erkennen von Aktivitäten und Abhaltemassnahmen ermöglichen.

Neu soll gemäss NDG unterschieden werden zwischen

  • gewalttätigem Extremismus mit Schweizbezug und
  • übrigen Bedrohungsfeldern (Terrorismus, Spionage, Proliferation und Wahrung wichtiger Landesinteressen)..

D.h., dass neu nicht mehr zwischen Bedrohungen aus dem Ausland einerseits und dem In-land andererseits unterschieden wird. Diese Unterscheidung, deren massgebendes Kriterium die Landesgrenze darstellt, wird der aktuellen Lage nicht mehr gerecht.

5 – Genehmigungspflichtige Informationsbeschaffungsmassnahmen

Der Bundesrat beantragt eine ganze Anzahl neuer, genehmigungspflichtiger Informationsbeschaffungsmassnahmen im Inland. Dazu gehören gemäss Art. 22 Überwachungen im Post- und Fernmeldeverkehr, das Einholen von Auskünften über beteiligte Personen und der Einsatz von Ortungs- und Überwachungsgeräten. Besonders heikel erscheint das „Eindringen in Computersysteme und –netzwerke zur Beschaffung von Informationen oder um den Zugriff auf Informationen zu stören, zu verhindern oder zu verlangsamen, sofern die Computersysteme und Computernetzwerke für Angriffe auf kritische Infrastrukturen verwendet werden“ (Art. 22, Abs. 1, Bst g).

Damit ist auch klar gesagt, dass in diesem Gesetz aus Sicherheitserwägungen als unum-gänglich erachtete Eingriffe in die Grundrechte vorgesehen sind. Diese bedürfen einer klaren gesetzlichen Regelung. Gemäss Bundesverfassung Art. 36 bedürfen Einschränkungen der Grundrechte einer gesetzlichen Grundlage. Zudem müssen sie einem öffentlichen Interesse entsprechen und verhältnismässig sein. Der Kerngehalt der Grundrechte bleibt dabei unangetastet.

Genehmigungspflichtig ist auch die Kabelaufklärung (Art. 34 bis 38). Neben der schon heute praktizierten Funkaufklärung gewinnt sie international an Bedeutung, weil mit dem Ausbau leistungsfähiger Glasfasernetze zunehmend eine Verlagerung von drahtlosen Mitteln auf leitungsgebundene Netze stattfindet.

Voraussetzung für den Einsatz solcher Massnahmen sind die vorgängige Genehmigung durch das Bundesverwaltungsgericht und die anschliessende Freigabe durch den C VBS. Bei Dringlichkeit kann der Direktor des NDB genehmigungspflichtige Beschaffungsmass-nahmen anordnen (Art. 27). Verwaltungsgericht und C VBS müssen umgehend orientiert und der entsprechende Antrag im beschleunigten Verfahren eingereicht und entschieden werden.

6 – Organisation

a) Kontrollinstanzen

Die Tätigkeiten des NDB unterliegen – nebst der ureigensten Selbstkontrolle (Art. 64) – einer dreifachen Kontrolle bzw Aufsicht durch

  • das vorgesetzte Departement (VBS) (Art. 66)
  • den Bundesrat (Art. 68)
  • die Geschäftsprüfungsdelegation des Parlamentes (GP Del) (Art. 69)

b) Genehmigungspflichtige Beschaffungsmassnahmen sowie Kabelaufklärung

  • Bundesverwaltungsgericht (Genehmigung)
  • C VBS (Freigabe nach Genehmigung)

c) Besonderes

  • Die Funkaufklärung unterliegt einer gesonderten fachlichen Überprüfung durch eine Unabhängige Kontrollinstanz (Art. 67).
  • Bei gewalttätigem Extremismus im Inland sind die im Gesetz abschliessend aufgezählten genehmigungspflichtigen Beschaffungsmassnahmen (Art. 22) nicht zulässig. Aufgrund früherer negativer Erfahrungen soll auf Gesinnungsschnüffelei verzichtet werden

7 – Vergleiche mit dem Ausland

Im vorgelegten NDG werden auch Rechtsvergleiche mit anderen Staaten angestellt. Dazu zählen

  • Deutschland und Frankreich: ähnliche Rechtstradition wie die Schweiz,
  • Spanien und die Niederlande: fusionierte Nachrichtendienste,
  • Österreich und Belgien: Länder vergleichbarer Grösse.

8 – Fazit

  • Mehr als 10 Jahre seit 9/11 verfügt die Schweiz über kein Gesetz, das die Staatsorgane in die Lage versetzt, wirksam und bedrohungsgerecht zu handeln. Unser Land hinkt diesbezüglich anderen, vergleichbaren Staaten hinterher.
  • Im Lichte der verschiedenen Möglichkeiten des Staates, in die Grundrechte des Bürgers einzugreifen, ist es beruhigend zu wissen, dass ein mehrstufiges Genehmigungsverfahren ins Auge gefasst wird. Wenn vom Bundesverwaltungsgericht die Rede ist, dann stellt man sich unweigerlich die Frage, wie die Fachkompetenz dort sichergestellt wird. In kritischen Fällen ist nämlich Effektivität gefordert, und möglicherweise sind Entscheide unter Zeitdruck gefragt. Das Schlimmste wären keine Entscheide, auf die lange Bank geschobene Entscheide oder nach Parteicouleur gefasste Entscheide.
  • Dem C VBS obliegt es zu entscheiden, ob ein vom Bundesverwaltungsgericht ge-nehmigtes Gesuch effektiv umgesetzt werden soll. Das tönt reichlich theoretisch, denn das ursprüngliche Gesuch an das Bundesverwaltungsgericht ging bereits über den Tisch des C VBS, auch wenn das in Art. 25 betreffend das Genehmigungsverfahren nicht ausdrücklich erwähnt ist. Der C VBS wird kein Gesuch des NDB an das Bundesverwaltungsgericht weiterleiten, das er später, sofern das betreffende Gericht grünes Licht gegeben hat, nicht auch freigeben will.
  • Dem Bundesrat kommt eine bedeutende Kontrollfunktion zu. Ist aber der Gesamtbundesrat das geeignete Gremium? Die Erfahrungen der letzten Jahre zeigen zur Genüge, dass die Sicherheitsbelange der Schweiz weit unten in der Prioritätenliste unserer Landesregierung rangieren. Wäre in diesem Fall nicht der Sicherheitsausschuss Bundesrat (SiA BR) ein geeigneteres Gremium?
  • Interessant ist, dass Rechtsvergleiche mit Deutschland, Frankreich und Österreich angestellt worden sind. Weshalb bleibt unser südliches Nachbarland unerwähnt? Dies hätte sich an sich aufgedrängt, wenn man sich vergegenwärtigt, dass Italien eine wesentliche Rolle als Durchgangsland für kontrollierte und unkontrollierte Migrationsbewegungen aus Nordafrika dient und dass von Italien aus die organisierte Kriminalität auch in der Schweiz ihr Unwesen treibt.

Bei allem Bemühen, den nachrichtendienstlichen Aktivitäten eine rechtlich einwandfreie Grundlage zu geben und vieles schon im NDG zu regeln, darf nicht verkannt werden, dass letztlich Verhalten und Handeln jeder nachrichtendienstlich tätigen Person massgebend dafür sind, ob die Vorgaben von Recht und Gesetz eingehalten werden oder nicht. Daran vermögen auch Mehrfachkontrollen verschiedener Instanzen nichts zu ändern. Gesamthaft wird es aber immer eine Frage des Vertrauens in die staatlichen Organe sein, wie mit dem Zielkonflikt „Sicherheit vs. persönliche Freiheit“ umgegangen wird. Es geht darum, eine „effiziente nachrichtendienstliche Tätigkeit zuzulassen, ohne den Kerngehalt der demokratischen Grundrechte anzutasten“ (Hans Wegmüller, NZZ, 27.2.13). Dem ist nichts beizufügen. Das neue NDG genügt rechtsstaatlichen Vorgaben und weist einen glaubwürdigen Weg dazu auf.

Martin von Orelli, Div aD
Oberst i Gst Martin Wagner

Vgl. auch Beitrag von Rainer J. Schweizer, em. Rechtsprofessor in der NZZ vom 3. Mai 2013 „Welchen Staatsschutz wollen wir?“

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4 Antworten auf Nachtrichtendienstgesetz 2013 – ein zweiter „grosser Lauschangriff“?

  1. Christoph Grossmann sagt:

    Vergessen wir in dieser Diskusion Benjamin Franklin nicht: Wer die Freiheit aufgibt um Sicherheit zu gewinnen, der wird am Ende beides verlieren.

    Und denken wir vielleicht auch an Eisenhower: http://www.nzz.ch/aktuell/international/eisenhowers-warnung-vor-einem-staat-im-staat-1.9130929

    Selbstverständlich sind Landesgrenzen für die Nachrichtenbeschaffung irrelevant. Jene Einschränkung war von Beginn weg dilettantisch. Es gehört jedoch zur Stärke einer Demokratie, dass sie Anschläge aushält, ohne dem Irrglauben zu verfallen, durch präventive Kontrolle solche ausschliessen zu können. Ein liberales Land vertraut auf die generalpräventive Wirkung seiner Justiz und kultiviert keine Phobienpärke.

  2. Den Auftrag des Nachrichtendienst (Art. 4) erscheint mir fraglich. Spontan hätte ich ihn so formuliert: „Der Nachrichtendienst beantwortet die Fragen: Wer will was von der Schweiz? Mit welchen Mitteln, zu welchen Kosten und in welcher Zeit kann er dieses erreichen? Welche Massnahmen können diesen Absichten wirksam entgegengesetzt werden?“ Es geht dabei also primär um „politische Bedrohungen“ (im Gegensatz zu technischen, natürlichen oder gesellschaftlichen).

    Dann sind die „Bedrohungen“ aber falsch ausgelegt. Ein Beispiel: „Terrorismus“ an und für sich ist z.B. keine Bedrohung. Sie ist eine Form der Willensdurchsetzung – ein Mittel zum Zweck und wird von Staaten genauso wie von kleinen Banden angewendet. Viel interessanter wäre, WER sich diesem Mittel bedient und welche Absichten er damit bezweckt. Mittel und Wege können sich ändern, die Absicht dahinter bleibt meist gleich.

    Nehmen wir mal den „War on Terror“. Was unter diesem Titel alles subsummiert wird, nimmt inflationäre Tendenzen an. Alles wird zum Terror. Doch niemand hinterfragt, welche Absicht tatsächlich dahinter steckt und wem es nützt.

    Proliferation selbst ist doch keine Bedrohung für den Staat im engeren Sinn – höchstens für die Rüstungskonzerne, die lieber neue Waffen verkaufen würden. Erst wenn die Waffen in die falschen Hände geraten, können diese zum Problem werden – sofern diese Personen etwas gegen die Schweiz im Schilde führen. Damit wären wir wieder beim Auftrag oben.

    Eine Bedrohung kann z.B. sein: Die Absicht uns fremde Regeln/Gesetze aufzuzwingen; Abschöpfung von Steuersubstrat und Kaufkraft; Zugang zu geschützten Gütern (Information, Rechte); Änderung des politischen Systems und der Machtverteilung; Erheben von Gebietsansprüchen.

    Die Motivation hinter der Gegenseite gibt gleichzeitig Aufschluss, welches unsere wichtigsten Errungenschaften sind, die es zu verteidigen gilt. Vielleicht stellen wir dann plötzlich fest, dass wir etwas verteidigen, das schon lange nicht mehr im Interesse der Gegenseite steht?

    Mir scheint, wir verrennen uns in den abgedroschenen Begriffen, v.a. der „Terror“ ist definitiv „abgelutscht“. Befassen wir uns lieber mehr mit den Interessen, die unseren Landesinteressen zuwider laufen statt mit den Mitteln zum Zweck. Vielleicht wüsste dann das Volk wieder, wer unser „Feindbild“ ist. Schliesslich hört man ja immer, dass der Schweiz der „Feind“ abhanden gekommen ist. Wen wundert’s wenn man die falschen Fragen stellt?

  3. Hans Schmid sagt:

    @Müller: wohltuende begriffliche Klarheit, schön, dass es das noch gibt!

  4. Michael A. sagt:

    Ein Lauschangriff auf die gesamte Bevölkerung bedeutet die Entmündigung des Bürgers.
    Er ist dazu technisch sehr kostspielig, und seine Wirkung nicht effizient wenn zB. Sabotagegruppen kein Telefon oder Internet benutzen.

    Was definitiv wichtiger ist, Computermanipulierer aus Asien, der EU und den USA das Handwerk zu legen. Im Inland erreicht man das mit Aufklärung und technischer Weiterbildung der Verantwortlichen in den einzelnen Gebieten.
    Eine „Schweizer Firewall“ mit ein Black, Grey und Whitelisting der einzelnen Verbindungen ins Ausland, könnte erste Erfolge gegen kriminelle und fremdstaatliche Computersaboteure bringen.

    Michael A.
    CCNP (Cisco Certified Network Professional)

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